北大教授：有关部门对低生育风险认识仍不足

2016年1月1日，全面两孩政策正式落地。实施了近40年的独生子女政策正式宣告终结。这是中国生育政策史上一个巨大的变化。中国人口到底发生了什么样的改变，促成了独生子女政策的消亡?导致中国人口结构发生重大扭曲的根源何在?低生育到底有多大风险?它会给现在和未来带来什么样的危机?

《第一财经日报》记者专访了较早关注中国人口低生育率问题并一直做深入研究的人口学者，北京大学社会学系教授郭志刚，听他描绘中国人口认识上存在的诸多误区，以及很多人还没有意识到的、已经逼近我们的风险。

最大的风险在于对低生育风险认识不足

日报：现在全面两孩政策已经放开，中国低生育状况几乎已经成为共识。您是最早关注低生育问题的人口学者，根据您的研究，现在中国人口的总和生育率到底有多低?1.4?还是更低?

郭志刚：其实，最令我担忧的问题并不是中国的总和生育率到底有多低，而是目前从政府到民众，各方对于低生育的水平、规律和风险认识严重不足。

早在2000年，中国就提出要稳定低生育水平。这说明，已经认识到生育率低了。后来提法有所变化，叫稳定适度低生育水平。

这就有一个问题，到底多少叫适度?2.1是世代更替水平，低于2.1就是低生育水平。那么，多少是适度呢?这是个很模糊的概念。其实，这一点到今天也并不明确。但是，它留下个缺口，低生育水平是个好东西，还是当前人口工作要追求的目标。

这种概念上的模糊导致有关部门对于低生育现实和风险认识不足，在对人口统计数字的采信上，往往是就高不就低。比如历次人口普查，有关部门对于普查数据，总是要通过间接估计的方法把总和生育率往高了调，而且调的幅度很大，总是不愿意面对生育率过低的现实。过去很多年坚持是1.8，现在不说1.8了，又说是1.6，这跟人口调查数据揭示的1.3甚至更低相比差距仍然不小。直到今天，对总和生育率到底有多高还存在争议。

这些不是一般学术争论，它直接影响政策出台和实际管理。过去，背后的争论在于生育政策是不是根本不能调整，现在则在于政策能调整到哪一步。

另外一个在人口管理当中很有害的观念是过分盯住人口数量，那就是认为控制人口数量就必须生的越少越好、生育率越低越好。过去的三个国家五年人口规划，最后每次结果均是实际人口增长比原设定目标少2000万人。这本来反映出低生育、少子化问题的严重性，但它并未唤醒主管部门对此重视，甚至还被看作是控制人口的成绩。为什么会这样呢?因为设定的目标只是确定了人口数量增长的上限，没有下限的限制。没有超过上限就是完成任务，低于目标则是超额完成任务，低得越多功劳越大。

而下限反映的是什么呢，其实就是人口老龄化程度的间接表达。所以，仅设一个人口上限作为目标，人口结构问题并未得到明确反映，只要是低于人口目标就算是完成了任务，甚至认为越低越好，那么统筹兼顾、综合治理就成了空话，其实是单纯人口数量控制。在这样的思想意识下，尽管中国的总和生育率已经长达20多年大大低于世代更替水平，但是要求稳定生育政策的声音还是很高，这本身就反映了不清醒、不正常。长期陷入这样一种迷茫状态是一个很可怕的事。

现在全面两孩虽然放开了，但是我们看到有关的文件和规定里还有一些奇怪的东西，比如一把手负总责、继续处罚抢生的二孩、严控三孩等等。这说明，管理部门注意的焦点依然在人口数量多上，对人口结构发生的重大扭曲虽然有认识，但是对生育率过低的认识远不到位，虽然看到风险，但认为人口爆炸仍是主要人口风险，或者认为人口未来不能尽快下降才是主要人口风险。

日报：从各个机构做的调查看，中国人的整体生育意愿确实很低，都没有超过2。我看到的数据是1.6到1.9。实际生育行为比生育意愿还要低。各方数据都表明中国人口结构已经发生了巨变。为什么这种坚持“中国人太多了，必须严格控制生育”观念这么难改变?

郭志刚：我想首先还是认识上存在偏差，对人口规模的分母效应强调过头了。比如说“再大的成绩除以13亿都不大了”，这话要是用来反对骄傲自满也就算了，但要是说“13亿、14亿或15亿人口必将导致中国的发展根本没有戏”，就成了典型的人口决定论，完全是错误的。至于“中国人口如果降到几个亿，一定会更富强”，则不过是同一理论的反面表述而已。在计划生育早期，理论界对这些观点就有过批评。今天，中国人口已经处于低生育阶段，这种观点的荒谬和危害就变得更大。但它仍有不小的实际影响，所以应该对此加以清理和拨乱反正。此外，是个人利益和部门利益问题，屁股决定脑袋。如果政策调整会触动我的利益，那我当然不希望它调整，甚至想办法阻碍它调整。

再次就是懒政。过去形成的管理思路和方法成了惯性，不想动一动，不就是控制人口数量嘛，控制得过低也无伤大雅。

从研究角度说，也存在这种现象。比如说人口研究都应用不少假定，有很多使用的还是上个世纪60-70年代的东西，现在跟那个时候相比，人口形势已经发生巨大的变化，那些规律早已经不适用了。这样研究出来的结果肯定会跟现实有很大差距，就不能反映真实的人口发展状况和趋势。但是这样的研究结果往往会高估出生人数，证明生育率没有过低，阻止生育政策与时俱进地调整。

当前中国人口主要问题是结构，不是数量

日报：国家放开全面两孩政策，其中一个重要考量是中国人口结构已经发生重大变化。您如何评价这样一个结构的变化呢?

郭志刚：中国人口结构已经发生巨大变化，具体表现就是高龄少子化。也就是说，老龄人口占总人口的比例越来越高，而且呈加速的趋势;少儿人口占总人口比重逐步降低，已经处于严重少子化的状态。这种加速老龄化与严重少子化并存的人口新常态，给中国现在和未来的经济社会发展带来很大的挑战。

过去，对于中国人口的最大判断就是中国人太多了。在这个判断之下，构建了中国人口和生育政策，包括独生子女政策的强力推行。但是我们要看到，中国人口数量的问题已经基本定型，没有太大变数，再怎么控制也就这个水平了。尽管由于人口惯性，人口总数还会保持一小段微弱增长，但大局已定，很快便转为人口负增长。而人口老龄化则来势凶猛，整个社会必须要认真加以应对。所以，现阶段乃至未来阶段中国人口数量仍会对整体发展有影响，但影响更大的则是结构问题，即人口老龄化问题。

人口的数量和结构之间有一个互动的关系。你的人口数量想要达到这个目标，结构可能就要付出一些代价;你要想结构更均衡一些，人口数量可能就要略多一些。当前生育政策调整正是顺应了这一转变，是为了促使年龄结构走向均衡化，也是为了促使人口发展走向正常化。必须指出，这一切根本不会导致从前那种人口数量无限增长状况的重演。很多低生育国家的实践已经表明，促使生育率回归更替水平其实很困难。

但可悲的是，直到今天，高龄少子化的结构已经很严重，相关部门的眼睛还是盯着人口数量，还在想着怎么控制人口数量，潜意识里还固守着中国7亿人口最佳，这自然导致在怎样让中国的人口结构更健康，减缓老龄化程度这些方面认识和用心都远远不够。

日报：全面放开两孩有缓解老龄化的考虑。但是目标人群里40岁以上的育龄女性占到50%。这个数据让人捏一把汗，这些人群中到底有多少还有意愿、有能力生出二孩来?全面二孩政策到底能在多大程度上缓解老龄化呢?

郭志刚：中国人口数量问题已经基本定型，而且将会长期延续，但是结构问题越来越突出。老龄化将会带来的一系列社会经济方面的迅速而深刻的变化，所以人口结构急待调整。如果我们能把低生育水平提高的好一些，我们老龄化程度能到30%;如果做得不好，有可能会到40%，这个量就太大了。与现在的老龄化才15个百分点相比，再提高20多个百分点，到时候在养老、劳动力供应等各方面的挑战将非常严峻。所以，制定政策时总是要针对变数最大、影响最大的问题。

现在中国的老龄化刚刚开始加速，我们希望它不要加速这么快，所以看到单独两孩调整的作用有限以后就进一步放开了全面两孩政策。我觉得这是一个进步。尽管在低生育水平到底有多低上还有争议，但是实践往前走了。但至于它到底能对人口结构带来多大影响，我并不乐观。

全面两孩政策放开之后，年出生人口会有增加，这是正常的生育补偿。等于把前20年本来该生的因为生育政策不允许卡在那里的孩子补偿生出来。这是好事，因为马上要迎接老龄化。这些出生的孩子就是未来的劳动力、纳税者，能够降低老龄化程度的。

但是有两点值得注意：一个是这个补偿出生的时间很短，也就几年的时间，很快，年出生人口就会继续下降。另一个，我们看到，现在管理部门的思路依然还是少生一点好。两个孩子是可以生了，但是三孩你不能生，我要卡住你。三孩以上的出生人口，每年不到100万，对于中国十几个亿的人口来说，一年多几十万出生，根本无关大局，还能使平均生育水平更接近均衡一点儿，那为什么还要严卡?这说明在一些基本问题上，在人口形势和任务方面，有关部门的观念还没有转变过来。这背后依然是人口管控的思路，跟现在低生育率的现实和应对老龄化风险都是格格不入的。

核心问题是没有人为低生育和老龄化失控负责

日报：我感觉管理部门还是有这样的担心，比如我一下子全部放开，会不会生的太多?而且他们会比较乐观地认为，生育率低不用担心，只要我放开限制，生育率就会提升的。

郭志刚：这个完全是一厢情愿的想法，很脱离实际。首先说担心全部放开会生的太多这个问题。人口研究是一门科学，在做预测分析时不是凭空想象，而是需要数据支持。比如你说政策放开时会增加多少出生人口，你要看有多少育龄妇女，这些育龄妇女的生育意愿如何，年龄结构如何，这些都会最终影响到结果。从单独二孩政策的实施可以看出，之前的很多担心都是多余的，预想中的生育高峰根本没有出现。但是，面对这样的实践结果，主管部门却坚持认为“符合预期”，还指责别人“遇冷”的说法完全错误。

第二个问题更加荒谬。生育率不是你想提高就提高的。全球在人口低生育率面前才是20-30年的事。别的国家反应较快，至今还没有找出好的方法。中国目前的低生育现实是多种因素共同作用的结果，包括城镇化、教育、女性就业、生育政策限制等多个方面的因素。你现在虽然生育政策放宽了，但是其他的因素并没有减弱，反而还在增强，怎么可能你一放开，生育率就会提升很多呢?而且，从其他国家的实践来看，生育率一旦降低到一定水平，即使采取鼓励生育的措施，也很难有效提升。无论是日本、韩国，还是新加坡等地，都是如此。

日报：几十年的独生子女政策其实已经很大地扭曲了中国人的生育观。过去觉得生一个无法接受，现在觉得生两个难以承受。当然这其中有养育成本过高的问题，但是生育观的改变我认为还是根本。从这个角度来说，这种改变对中国未来的发展危害是非常大的，而且可能真的是不可逆的。

郭志刚：是的，这种危害会很长久。所以我说中国人口一个关键的问题是，没有人真正对低生育和老龄化失控负责。现在中央对人口形势的认识比较到位，高层领导在多次讲话中对高龄少子化的阐述很到位，但是在具体执行中，在相应规划及落实的管理中，依然没有明确谁来为低生育和老龄化的失控负责。

过去中国人口发展中设立一条条人口总量的红线，要求无论如何不要超过这条红线。但是不是越低越好呢?现在看来不是的，所以单一的上限控制有问题，在当前问题更严重，因为人口数量太低了对人口结构会造成极大的伤害，不是一个功劳，而是一个罪过。

现在老龄化的速度越来越快，但是这方面既没有明确一个控制指标，也没有明确任何一个部门对老龄化超标负责。所以，我们并未脱离以前那种单一人口目标控制模式，并不适应人口工作全面转向应对人口老龄化这样一个新的战略任务。我在想，从人口学角度，为老龄化划定一个红线是否可行?就像我们对人口总数划定的红线，那能不能为老龄化划定一个红线，要采取各种措施，力争不要超过这个红线?还必须要明确哪些部门负责监测，哪些部门制定和组织应对措施，哪些部门来协同配合。否则，人口战略方向尚不够明确，再加上一无具体目标、二无责任部门，那很容易导向失控。

老龄化是已经决定的事了。这也是前40年计划生育的结果，上一代人生的少，下一代人数量自然就少，人口老龄化程度自然就高。

怎么样才能减缓老龄化的发展?现在看，人均预期寿命在持续增加，这是个加速老龄化的因素。当然，减缓老龄化也不能靠多死，所以只能靠多生。但是，过去我们在跟人口数量的较量，严格控制人口增长已经搞了30多年，所有能想出来的招全用了，对的，不对的，合适的，不合适的，全用了。几乎没有什么余地了。然而对于如何鼓励生育，增加出生人口，我们还需要学习，需要借鉴，需要根本转变以前观念和惯性思维。

日报：过去人们会觉得中国人口的负增长是很遥远的事。根据人口学者的预测，可能在6-7年后就会出现负增长。人口负增长到底意味着什么?

郭志刚：人口再生产的周期极长，有自身的强大惯性，所以，制定政策时研究人口趋势非常重要。判断人口趋势和当前我们正处于这个趋势中的哪一段，远比绝对数更重要。现在中国低生育的趋势非常明显，老龄化来势汹汹，人口正增长正在转向负增长。值得关注的是，这种趋势不只是影响今年明年，而是影响几十年上百年。会持家的主妇要有计划不能像月光族那样，等到真的没饭吃时才想办法。人口再生产更是如此，需要提前谋划。人口战略必须要有高度的前瞻性。

今天出生的孩子，要20年以后才能成为劳动力。所以要根据趋势来确定当前的生育政策。我认为，当前对低生育和老龄化风险的认识并没有到位，政策和措施也还需要进一步调整，改革的任务仍然很艰巨。好在僵局已经打破，改革的实践结果有利于提高认识。从人口发展总趋势出发来应对低生育和老龄化风险，全面两孩之后，生育政策还应该尽快调整到全面放开，甚至视实际需要而出台各种鼓励生育的政策。与此同时，要对那些过时的、脱离实际的、错误的人口理论、观念和认识认真进行清理，确保这些错误的东西不能再继续左右政策制定的各个层面。